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招投標(biāo)和政采領(lǐng)域中主體、程序、內(nèi)容以及維權(quán)等方面差異分析

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作為社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的代理機(jī)構(gòu),在《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》)和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)中的稱謂各不相同,其在《招標(biāo)投標(biāo)法》中被稱為“招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)”,在《政府采購(gòu)法》中則被稱為“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”。稱謂上的差別,意味著兩種代理機(jī)構(gòu)的代理職責(zé)有所區(qū)別,但現(xiàn)實(shí)工作中,因“招標(biāo)”和“采購(gòu)”在特定條件下含義基本一致,代理機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用也基本相同。因此,社會(huì)上普遍將兩種代理機(jī)構(gòu)混為一談,尤其是在取消代理機(jī)構(gòu)資格條件后,兩種代理機(jī)構(gòu)可交叉開(kāi)展業(yè)務(wù),此種情況下更是“不分你我”,將它們統(tǒng)稱為“招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”也不為過(guò)。

雖然如此,畢竟《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》屬于兩個(gè)不同領(lǐng)域的法律,規(guī)范的內(nèi)容和執(zhí)行的程序各不相同,因此,代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)中所扮演的角色也是存在差異的。代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員只有弄懂、弄清這些不同點(diǎn),才能在代理兩種業(yè)務(wù)時(shí),不至于在專業(yè)用詞上張冠李戴,在組織程序上交叉錯(cuò)亂,從而更加有效地提高專業(yè)化代理水平。

為此,筆者梳理了招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)兩個(gè)領(lǐng)域中關(guān)于采購(gòu)主體、采購(gòu)程序、采購(gòu)內(nèi)容以及維權(quán)等方面的差異點(diǎn),希望能幫助代理機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮專業(yè)顧問(wèn)的作用。

采購(gòu)主體、內(nèi)容范圍和采購(gòu)方式存在差異

《招標(biāo)投標(biāo)法》是對(duì)依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范的法律,因此,通常所說(shuō)的招標(biāo)投標(biāo),主要是指工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo),即招標(biāo)投標(biāo)的內(nèi)容范圍主要是工程建設(shè)項(xiàng)目。招標(biāo)投標(biāo)的主體既可以是黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體(統(tǒng)稱政府組織),也可以是國(guó)有企業(yè)和社會(huì)民間組織。招標(biāo)投標(biāo)的采購(gòu)方式僅有公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種方式。

《政府采購(gòu)法》是對(duì)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體使用財(cái)政資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的法律,因此,政府采購(gòu)的主體僅限于政府組織,采購(gòu)內(nèi)容范圍既包括貨物、服務(wù)項(xiàng)目,也包括工程建設(shè)項(xiàng)目。另外,根據(jù)《政府采購(gòu)法》關(guān)于“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的,適用招標(biāo)投標(biāo)法”的規(guī)定,以及《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》)第二十五條“政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的,應(yīng)當(dāng)依照政府采購(gòu)法和本條例規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)”的規(guī)定,可將政府采購(gòu)的內(nèi)容范圍明確為貨物、服務(wù)和非招標(biāo)工程。政府采購(gòu)的方式與招標(biāo)投標(biāo)也存在很大差別,除公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種方式外(注:此兩種方式與《招標(biāo)投標(biāo)法》的公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)在操作細(xì)節(jié)上存在差異,將在后面分析),還包括競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)和單一來(lái)源等方式。

弄清招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)在采購(gòu)主體、內(nèi)容范圍和采購(gòu)方式上的差異點(diǎn),有助于代理機(jī)構(gòu)正確判斷所代理項(xiàng)目的適用法律和適用方式。例如,某代理機(jī)構(gòu)受托代理一個(gè)預(yù)算金額達(dá)到400萬(wàn)元的工程建設(shè)項(xiàng)目,根據(jù)采購(gòu)內(nèi)容和預(yù)算金額,可初步確定該項(xiàng)目適用招標(biāo)投標(biāo)法,具體采用《招標(biāo)投標(biāo)法》中的哪種招標(biāo)方式,或者是否必須進(jìn)行招標(biāo),需根據(jù)委托方(采購(gòu)主體)的性質(zhì)、資金性質(zhì)、內(nèi)容范圍等情況具體分析:

如委托方(采購(gòu)主體)為政府組織,或雖非政府組織,但資金性質(zhì)屬于國(guó)有資金,根據(jù)《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》(發(fā)改委令第16號(hào))和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》)第八條“國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)”的規(guī)定,可確定該項(xiàng)目必須采用公開(kāi)招標(biāo)方式(具備邀請(qǐng)招標(biāo)或可不進(jìn)行招標(biāo)的情形除外)。

如項(xiàng)目委托方(采購(gòu)主體)不屬于政府組織,資金性質(zhì)也非國(guó)有資金,但采購(gòu)內(nèi)容屬于《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》的范圍,則該項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)方式。如采購(gòu)內(nèi)容不屬于《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》文件規(guī)定的范圍,則可不進(jìn)行招標(biāo),并且根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好<必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定>和<必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定>實(shí)施工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)的規(guī)定,不能強(qiáng)制委托方(采購(gòu)主體)進(jìn)行招標(biāo)。

對(duì)于預(yù)算金額未達(dá)到400萬(wàn)元的工程建設(shè)項(xiàng)目,因不屬于依法必須招標(biāo)的工程,委托方(采購(gòu)主體)無(wú)論是政府組織還是社會(huì)組織,均可不進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu),且根據(jù)《通知》規(guī)定,不能強(qiáng)制委托方(采購(gòu)主體)進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu),具體采用何種方式實(shí)施采購(gòu),完全由委托方(采購(gòu)主體)自主確定。但是如果委托方(采購(gòu)主體)屬于政府組織,根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十五條的規(guī)定,則必須采用競(jìng)爭(zhēng)性談判(競(jìng)爭(zhēng)性磋商)或單一來(lái)源采購(gòu)方式,而不能采用其他方式。

對(duì)當(dāng)事人和采購(gòu)結(jié)果的稱謂存在差異

在招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)中,對(duì)當(dāng)事人和采購(gòu)結(jié)果的稱謂分別是“招標(biāo)人”“投標(biāo)人”“招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)”“中標(biāo)公示”“中標(biāo)人”。

在政府采購(gòu)業(yè)務(wù)中,對(duì)當(dāng)事人和采購(gòu)結(jié)果的稱謂分別是“采購(gòu)人”“供應(yīng)商”“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”“中標(biāo)或者成交供應(yīng)商”“中標(biāo)或者成交公告”(特別注意:無(wú)“中標(biāo)或者成交公示” )。

明晰兩種業(yè)務(wù)中的不同稱謂,可避免在招標(biāo)文件和采購(gòu)文件中將相關(guān)稱謂張冠李戴、相互混淆,如在競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)、單一來(lái)源等非招標(biāo)方式的采購(gòu)文件中出現(xiàn)“招標(biāo)人”“投標(biāo)人”“中標(biāo)人”等錯(cuò)誤表述,雖然不影響實(shí)際內(nèi)容,卻暴露出代理機(jī)構(gòu)專業(yè)性不強(qiáng)、或不加“消化吸收”地照搬照抄他人文件等問(wèn)題,影響代理機(jī)構(gòu)形象。

采購(gòu)程序中的個(gè)別環(huán)節(jié)存在差異

預(yù)算(控制價(jià))公開(kāi)程度存在差異。招標(biāo)投標(biāo)僅要求設(shè)有最高限價(jià)(招標(biāo)控制價(jià))的工程項(xiàng)目在招標(biāo)文件中予以明確,未強(qiáng)制要求所有工程項(xiàng)目均要公開(kāi)預(yù)算(控制價(jià))。另外,招標(biāo)投標(biāo)還允許設(shè)定標(biāo)底,并要求在開(kāi)標(biāo)前予以保密。

政府采購(gòu)則要求所有貨物、服務(wù)和非招標(biāo)工程項(xiàng)目必須公開(kāi)預(yù)算或最高限價(jià),且不允許設(shè)定標(biāo)底。

明確預(yù)算(控制價(jià))公開(kāi)程度的差別,可根據(jù)不同類別的項(xiàng)目確定不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)的工程項(xiàng)目,可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)或招標(biāo)人要求,自主選擇是否設(shè)定招標(biāo)控制價(jià)或標(biāo)底。對(duì)于政府采購(gòu)項(xiàng)目,無(wú)論采購(gòu)人是否主觀愿意,均要在采購(gòu)公告或采購(gòu)文件中公開(kāi)項(xiàng)目預(yù)算。

資格審查主體存在差異。在招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目中,無(wú)論是資格預(yù)審,還是資格后審,均由資格審查委員會(huì)或評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行資格審查。政府采購(gòu)的貨物、服務(wù)項(xiàng)目采用招標(biāo)方式的,必須由采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格審查,不能委托或轉(zhuǎn)嫁給評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行資格審查。

意識(shí)到資格審查主體的不同,可避免在編制政府采購(gòu)的貨物和服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)文件時(shí),生搬硬套招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)文件,將資格審查的權(quán)利委托或被動(dòng)地轉(zhuǎn)嫁給評(píng)標(biāo)委員會(huì),從而導(dǎo)致資格審查主體錯(cuò)誤,引起法律糾紛。

中標(biāo)結(jié)果確定時(shí)間及程序存在差異。一是評(píng)審報(bào)告提交時(shí)間存在差異。招標(biāo)投標(biāo)僅要求評(píng)標(biāo)委員會(huì)完成評(píng)標(biāo)后向招標(biāo)人提出書(shū)面評(píng)標(biāo)報(bào)告,未規(guī)定具體的提交時(shí)間。政府采購(gòu)則規(guī)定了評(píng)審報(bào)告提交的具體時(shí)間,即采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在評(píng)審結(jié)束后2個(gè)工作日內(nèi)將評(píng)審報(bào)告送至采購(gòu)人。

二是確定中標(biāo)人的程序存在差異。招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目是先公示評(píng)標(biāo)報(bào)告推薦的中標(biāo)候選人,公示期內(nèi)(不少于3日)無(wú)異議后再確定排名第一的中標(biāo)人候選人為中標(biāo)人,并向其發(fā)出中標(biāo)通知書(shū);政府采購(gòu)無(wú)公示中標(biāo)候選人環(huán)節(jié),采購(gòu)人直接確定評(píng)審報(bào)告中排名第一的供應(yīng)商為中標(biāo)、成交供應(yīng)商后,向其發(fā)出中標(biāo)、成交通知書(shū),同時(shí)公告采購(gòu)結(jié)果。

弄清中標(biāo)結(jié)果確定時(shí)間及程序的不同,可避免將招標(biāo)投標(biāo)中的公示環(huán)節(jié)錯(cuò)誤地用在政府采購(gòu)中,導(dǎo)致供應(yīng)商因質(zhì)疑時(shí)效產(chǎn)生分歧,引起法律糾紛。

維權(quán)稱謂、時(shí)效及投訴受理主體存在差異

初始維權(quán)稱謂不同。招標(biāo)投標(biāo)將初始維權(quán)行為稱為“異議”。政府采購(gòu)將初始維權(quán)行為稱為“質(zhì)疑”。

初始維權(quán)時(shí)效不同。招標(biāo)投標(biāo)中,投標(biāo)人對(duì)資格預(yù)審文件提出異議的時(shí)效是在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間2日前;對(duì)招標(biāo)文件提出異議的時(shí)效是在投標(biāo)截止時(shí)間10日前;對(duì)中標(biāo)候選人提出異議的時(shí)效是在中標(biāo)候選人公示期內(nèi)。

政府采購(gòu)中,供應(yīng)商無(wú)論是對(duì)采購(gòu)文件還是對(duì)采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果提出質(zhì)疑,均是在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出。

對(duì)初始維權(quán)行為的答復(fù)期限不同。招標(biāo)投標(biāo)中,招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)對(duì)異議的答復(fù)期限是收到異議之日起3日內(nèi)。

政府采購(gòu)中,采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)質(zhì)疑的答復(fù)期限是收到供應(yīng)商的書(shū)面質(zhì)疑后7個(gè)工作日內(nèi)。

后期維權(quán)(投訴)時(shí)效及受理主體不同。關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)的投訴時(shí)效和受理主體,相關(guān)法律規(guī)定,投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的,自知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起10日內(nèi)向《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)(住建、交通、水利等工程項(xiàng)目主管部門(mén))提起投訴。

對(duì)于政府采購(gòu)的投訴時(shí)效和受理主體,相關(guān)法律規(guī)定,供應(yīng)商因不滿意采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù),或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未作質(zhì)疑答復(fù),在答復(fù)或應(yīng)答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi),向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)(財(cái)政部門(mén))提起投訴。

弄清投標(biāo)人或供應(yīng)商的維權(quán)稱謂、時(shí)效及受理主體的不同點(diǎn),可避免將招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)中的維權(quán)稱謂和時(shí)效混淆,并在答復(fù)異議或質(zhì)疑并告知維權(quán)人權(quán)利時(shí),將投訴受理主體混淆弄錯(cuò),給維權(quán)人造成不必要的投訴維權(quán)麻煩。

以上內(nèi)容只是對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》兩部法律體系下的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行系統(tǒng)性分析后查找出的淺顯性差異,事實(shí)上,還有很多深層次性的差異,如,招標(biāo)投標(biāo)允許投標(biāo)文件提供兩種方案,政府采購(gòu)只允許提供一種方案;招標(biāo)投標(biāo)允許設(shè)定暫估價(jià),政府采購(gòu)不允許設(shè)定暫估價(jià);某些省份規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)的綜合評(píng)標(biāo)法允許取報(bào)價(jià)的平均值(或上浮下浮)作為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)值,政府采購(gòu)的綜合評(píng)審法只能以最低有效報(bào)價(jià)作為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)值;還有些省份規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)統(tǒng)計(jì)評(píng)審專家打分時(shí)可以去掉最高和最低打分,政府采購(gòu)則必須將所有評(píng)審專家的打分全部統(tǒng)計(jì)等。

分析代理機(jī)構(gòu)在代理兩種業(yè)務(wù)中所扮演角色的不同,以及列舉一些深層次上的差異,意在拋磚引玉,引起共鳴。希望代理機(jī)構(gòu)在開(kāi)展兩種代理業(yè)務(wù)時(shí),仔細(xì)分析,深入挖掘,真正做到學(xué)術(shù)有專攻,業(yè)務(wù)懂內(nèi)行,提高代理兩種業(yè)務(wù)的服務(wù)質(zhì)量。

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