案例回放

某機(jī)關(guān)單位進(jìn)行某服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)采購，采購預(yù)算為30萬元人民幣，采用綜合評分法評標(biāo)，共有A1、A2、A3、B、C五家供應(yīng)商前來投標(biāo)。

在進(jìn)行評標(biāo)過程中，評標(biāo)委員會發(fā)現(xiàn)，B、C兩家供應(yīng)商，其投標(biāo)文件所附的“計(jì)劃措施及售后服務(wù)”內(nèi)容完全一致，有串通投標(biāo)的嫌疑。評委會據(jù)此認(rèn)定B、C為無效投標(biāo)，最終A1供應(yīng)商綜合得分最高，被推薦為中標(biāo)候選人。

評標(biāo)活動結(jié)束后，采購代理機(jī)構(gòu)按要求將相關(guān)采購文件向財政部門進(jìn)行備案，并向財政部門報告了B、C兩供應(yīng)商涉嫌串通投標(biāo)的問題，財政部門依法對此次采購活動進(jìn)行調(diào)查。

經(jīng)查，5家供應(yīng)商均通過了資格性審查和符合性審查，在調(diào)取5家供應(yīng)商的投標(biāo)文件正本后，發(fā)現(xiàn)B、C投標(biāo)文件中“計(jì)劃措施及售后服務(wù)”的內(nèi)容完全一致，且售后服務(wù)管理人簽名均為B供應(yīng)商的員工“張三”。

案例分析

此案違法痕跡較為明顯，但要準(zhǔn)確適用法律條文進(jìn)行相關(guān)處罰，還需要厘清以下幾個問題：

一是如何界定其屬于串通投標(biāo)行為的問題

依照《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第三十七條第一款第三項(xiàng)“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理成員或者聯(lián)系人員為同一人”、第四項(xiàng)“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報價呈規(guī)律性差異”、第五項(xiàng)“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝”，視同其為串通投標(biāo)，其投標(biāo)無效。

二是串通投標(biāo)嚴(yán)重程度的認(rèn)定問題

《政府采購法實(shí)施條例》第七十四條規(guī)定了七種惡意串通標(biāo)準(zhǔn)，符合其一，則對供應(yīng)商應(yīng)依照政府采購法第七十七條第一款的規(guī)定追究法律責(zé)任。這七條標(biāo)準(zhǔn)為：

（一）供應(yīng)商直接或者間接從采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)處獲得其他供應(yīng)商的相關(guān)情況并修改其投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件；

（二）供應(yīng)商按照采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)的授意撤換、修改投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件；

（三）供應(yīng)商之間協(xié)商報價、技術(shù)方案等投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；

（四）屬于同一集團(tuán)、協(xié)會、商會等組織成員的供應(yīng)商按照該組織要求協(xié)同參加政府采購活動；

（五）供應(yīng)商之間事先約定由某一特定供應(yīng)商中標(biāo)、成交；

（六）供應(yīng)商之間商定部分供應(yīng)商放棄參加政府采購活動或者放棄中標(biāo)、成交；

（七）供應(yīng)商與采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)之間、供應(yīng)商相互之間，為謀求特定供應(yīng)商中標(biāo)、成交或者排斥其他供應(yīng)商的其他串通行為。對照前述標(biāo)準(zhǔn)，可見本案不屬于惡意串通，其程度要小于上述行為。

三是如何準(zhǔn)確定位具體處罰依據(jù)的問題

《政府采購法》只對惡意串通的行為規(guī)定了處罰措施。其第七十二條規(guī)定，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)及其工作人員與供應(yīng)商或者采購代理機(jī)構(gòu)惡意串通的，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，處以罰款，有違法所得的，并處沒收違法所得，屬于國家機(jī)關(guān)工作人員的，依法給予行政處分。第七十七條明確，供應(yīng)商與采購人、其他供應(yīng)商或者采購代理機(jī)構(gòu)惡意串通的，處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。目前來講，各地大多是依據(jù)該條規(guī)定以及地方法規(guī)對串通投標(biāo)行為進(jìn)行處罰的。

處理結(jié)果

為進(jìn)一步固定證據(jù)，財政部門對B、C供應(yīng)商進(jìn)行了深入調(diào)查，當(dāng)面詢問其法定代表人具體投標(biāo)細(xì)節(jié)。在財政部門出示的證據(jù)下，B、C公司的法定代表人均出具了書面說明，承認(rèn)了串通投標(biāo)行為。

按照《政府采購法》以及地方政府采購方面的法規(guī)，該地財政部門對B、C兩供應(yīng)商分別處以項(xiàng)目合同金額千分之十的罰款，并對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員處單位罰款金額百分之十的罰款。

案例啟示

這樣一起普通的串通投標(biāo)案，監(jiān)管部門在調(diào)查取證和法律適用上都竭盡嚴(yán)謹(jǐn)，除了在依法處罰上可有許多總結(jié)之處以外，此案還給我們帶來更多的思考。

一是正向激勵盡職專家。

本案是由專家在評審時發(fā)現(xiàn)了有串通投標(biāo)的痕跡。按照《政府采購法實(shí)施條例》第四十條第二款，“評標(biāo)委員會、競爭性談判小組或者詢價小組在評審過程中發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時向財政部門報告”。

87號令也規(guī)定了評標(biāo)委員會有報告惡意串通的義務(wù)，其第三十六條明確，“投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)遵循公平競爭的原則，不得惡意串通，不得妨礙其他投標(biāo)人的競爭行為，不得損害采購人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。在評標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人有上述情形的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其投標(biāo)無效，并書面報告本級財政部門。”但如果專家不能盡職盡責(zé)，目前由監(jiān)管部門來主動發(fā)現(xiàn)問題，難度要大很多。

現(xiàn)行的法律法規(guī)對于盡職專家的正向激勵手段還比較有限。《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2016〕198號）第二十一條第三款中規(guī)定：“省級以上人民政府財政部門可根據(jù)評審專家履職情況等因素設(shè)置階梯抽取概率。”理論上，負(fù)責(zé)的專家可以設(shè)置抽取到幾率大一些，但實(shí)踐中還有待探索具體做法。

二是正向激勵采購代理機(jī)構(gòu)。

本案發(fā)現(xiàn)串通投標(biāo)后報告財政部門，具體是由采購代理機(jī)構(gòu)完成的，手段是通過代理機(jī)構(gòu)向財政部門備案采購文件的方式達(dá)成。

政府采購法律法規(guī)僅規(guī)定了兩種形式的備案，《政府采購法》第四十七條指出，“政府采購項(xiàng)目的采購合同自簽訂之日起七個工作日內(nèi)，采購人應(yīng)當(dāng)將合同副本報同級政府采購監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案。”《政府采購法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定，“采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)集中采購目錄、采購限額標(biāo)準(zhǔn)和已批復(fù)的部門預(yù)算編制政府采購實(shí)施計(jì)劃，報本級人民政府財政部門備案。”

但招標(biāo)文件、投標(biāo)文件備案尚沒有法律依據(jù)，如果代理機(jī)構(gòu)對有關(guān)情況隱匿不報，由監(jiān)管部門后期核查的難度較大，如何對好的代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行激勵也是值得探索的問題。

《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（財庫〔2018〕2號）第十七條規(guī)定了財政部門組織開展代理機(jī)構(gòu)綜合信用評價工作的職責(zé)，第十九條指出“財政部門可以根據(jù)綜合信用評價結(jié)果合理優(yōu)化對代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查頻次”，這可以作為正向激勵代理機(jī)構(gòu)的一種手段。但除此之外，財政部門有形的激勵代理機(jī)構(gòu)的手段非常有限，個別地方出臺了代理機(jī)構(gòu)排名制度，但其做法是否合法有效，也有待進(jìn)一步探討。

因此，建議各地可以成立政府采購協(xié)會，加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)行業(yè)自律，出臺具體激勵措施。

三是處罰難以落實(shí)到個人。

串通投標(biāo)，是要對違法單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款的，實(shí)踐中存在幾個難點(diǎn)：首先是難以界定直接負(fù)責(zé)主管人員和直接責(zé)任人，其次是單位往往以相關(guān)人員已經(jīng)離職作為理由，使得罰款處罰難以落到實(shí)處。未來，還是要在政務(wù)平臺信息共享的基礎(chǔ)上，使得逃避罰款的個人其征信記錄留下污點(diǎn)，從而促進(jìn)相關(guān)對個人的處罰能夠更加簡便易行。